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  • 您的位置:经济学论文大全 > 财务管理 > 投资决策 > 如何构建法治社会【人才合作... 正文 2019-12-09 07:27:36

    如何构建法治社会【人才合作的法制构建论文】

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    人才合作的法制构建论文

    人才合作的法制构建论文 一、京津冀人才合作和发展少实效多形式,缺少法律保障 京津冀人才协和作开发由政府推进始于2004年的“廊坊共识”,即:建立京 津冀区域省市长的高层定期联席会,三地主管机关随后也签署《京津冀人才开发 一体化合作协议书》,积极推进三地人才的开发合作。2011年4月,京津冀区域 人才合作的推进工程仪式启动,三地代表签署了《京津冀区域人才合作框架协议 书》,承诺共建人才创新创业载体,承诺共享高层人才的智力资源、承诺建立彼 此包容的社会保障制度、承诺实现人才政策的共融互通方面进一步紧密合作。同 年六月,三地联合发布了《京津冀人才一体化发展宣言》,达成区域人才合作共 识。但“联席会议”只是三地人力资源主管部门之间的合作,缺失其他部门之间的 协调与配合。例如,人才流动过程中出现的户籍问题,就需要公安机关的配合, 人才的学历认证则需要教育部门的参与,京津冀三地人才开发合作的长期规划则 涉及更多部门。虽然京津冀人才合作形式多样呈现,但仍处于一种非制度性阶段, 缺乏强有力的组织保证和法律供给,很难有效,面临诸多困境:合作积极性不高, 河北洼地招才引智困难重重,北京的人才优势在区域合作中并未发挥作用,优势 互补未能真正体现;
    在人才合作途径上,没有立足于区域经济一体化特点及规律, 探索多层次而有效的合作路径;
    合作的内容多为项目合作层面,缺失长效合作机 制;
    人事主管部门的合作虽然以协议的形式推进,但还不具有法律意义上的真正 约束力,且地方性法律冲突使难以形成区域人才合作统一规则。

    二、京津冀人才合作最大壁垒是体制障碍,缺失法律重拳击破 由于京津冀区域各地经济、政治地位及发展目标差别较大,且各级党政领 导扮演着地方利益代表,而各地政府为追求本地区经济利益的最大化,不重视区 际分工与合作,也不重视人力资源跨地区的自由流动,甚至是阻拦流动。以行政 区自身的利益为最高目标,地方性行政指令是人才资源配置的主要手段。基于各 自为政的行政体制,各地在制定政策法规时,仅考虑自身经济利益,故而造成人 才政策的不衔接,给区域人才市场设置了制度上的障碍。调查表明:京津冀区域 存在着严重行政区经济,人才合作实质上是行政区划范围内的合作,其体制根源 成了阻碍区域人才合作发展的最大障碍。譬如户籍制度,现阶段户籍制度仍是京 津两地限定人口规模的重要手段,户籍互认制度相关实施细则迟迟不能出台,阻 碍了人才的自由流动,更阻碍了区域内人才合作发展的步伐;
    再如社会保障制度, 《京津冀区域人才合作框架协议书》虽然提出了建立相互包容的社会保障制度,但基于各行政区的利益考虑,社会保障制度的统一构建迟迟提不上日程,具体实 施办法也未出台。另外,“自我为中心”的制度障碍也造成大量的产业趋同:北京 有10个优势产业,天津则有8个,河北9个。其中,医药制造业为三地共同所拥有 的优势产业。可见,京津冀区域不佳的法制环境,在制度层面上不利于区域内各 种生产要素的自由流动,也在一定程度上阻碍了京津冀区域人才合作和发展的实 现。

    三、推进京津冀区域人才合作的法制构建 区域经济发展中非均衡是必然,既有产业、部门之间不平衡,也有人力资 源发展的不平衡。但在非均衡推进中,必须把重点论和协同论有机结合,因为区 域人才一体化进程也取决于区域能否较好协调发展。

    (一)建议出台《京津冀区域人才合作发展纲要》 京津冀区域作为一个地域概念已提出多年,但区域整体发展规划仍相当滞 后。由于缺乏国家层面整体规划与政策考虑,三地各城市在制定人才发展计划、 规划地区发展前景时,多地方保护政策,使区域人才合作发展缺乏合力,使区域 人才整体优势未能较好体现。建议在《国家中长期人才发展规划纲要 (2010-2020)》的大背景下,出台《京津冀区域人才合作发展纲要》,以此为 指导构建京津冀区域人力资源政策法规体系,促进区域人才合作开发,具体体现 在:完善人才流动政策,解决区域人才流通不畅的问题;
    完善人才激励制度,针 对区域人才数量多而价值体现不充分的问题;
    针对人才分布不合理的问题,实施 人才或“智力”引导政策,把人才引向经济建设的一线或“发展极”,把智力(也包 括人才)外溢导向区域人才“低洼带”;
    实施产学研合作培养创新人才政策,解决 创新人才不足问题;
    深化劳动人事及户籍制度改革,消除户籍、社会保障等影响 人才合作的障碍,等等。应当强调的是,在京津冀区域人才合作进程中,除了消 除人才合作壁垒,还应注重协调区域人才不均衡发展这一问题,可选择性借鉴德 国均衡发展战略的重要原则(缩小地区贫富差距)。区域均衡发展作为德国区域 发展战略的重要原则,“实行均衡发展”被写进宪法,这些经验启示我们,高度重 视区域规划这个政府调控功能,对于优化人才空间结构,缩小区域发展差距能起 到积极作用。

    (二)建议建立京津冀区域性立法合作机制 区域人才合作的发展要求法制先行,区域人才统一法需要国家层面出台特别法律法规,目前,我国宪政要求又难以很快出台,这就需要依靠京津冀区域自 身法律制度构建。

    1.建议建立人才合作协调机构。

    借鉴美国区域经验,采取委员会的形式,签订州际协定加强立法上的协作, 以保障法制趋向性。京津冀协调机构会务成员由三地人大负责指派,从人大代表 及政府代表中选出,关于重大立法项目则定期召集会议进行讨论,并就大会所确 定重大问题提出立法上的建议,指导三地的立法实践,并协调三地立法冲突,有 效减少法规、政策的冲突。就构成人员来看,还应吸收具备丰富的立法工作经验, 又能充分代表京津冀两市一省利益的专家。

    2.建立京津冀区域人才联合立法机制。

    依据美国法,一旦州际协定经过州立法机关批准,则将直接纳入州法典, 具备法律效力。可是,我国《立法法》只承认国务院各部门之间联合立法,尚未 肯定省、市之间的联合立法模式。所以,在我国现行立法体制下,通过契约方式 进行地方政府间的联合立法,尚不能直接将契约归入制定法,仅能采取“共同立 法、分头颁布、同步实施”方式。即:京津冀三地政府通过平等协商共同拟定法 律草案,签订联合立法协议,制定区域人才合作的统一规则,通过这样协作性立 法,制订统一法规或政府规章,能够降低区域内的多头立法或立法冲突。然后由 三地协议各方在各自辖区内依照规章制定程序进行审查,讨论和最后通过,且在 名称上冠以所在省市名称。这种协作立法的益处有:它仅是工作协作,未涉及立 法的权限变化。既节约稀缺宝贵的立法资源,还能在源头上规避京津冀区域人才 合作中的立法冲突,有效规范并促进京津冀区域人才合作发展的法制进程。值得 注意的是,京津冀区域三地区域间人力资源存在差异,有其观历史原因,也存在 一定合理性。不应刻意抹杀这种差异,仅为寻求整齐划一。因此,我们应当解决、 协调的主要是:区域法规政策在某一事项里所规定的不一致,将造成消极后果出 现的那部分冲突,另外,也包括与上位法冲突的下位法。冲突范围仅锁定在涉及 三地共同利益事项。譬如,户籍制度、社会保障制度、人才合作利益冲突与补偿, 等等。

    (三)建议建立京津冀区域人才行政组织 市场经济发展的必然,要求政府放弃自身的部分利益,改变固有的思维方 式,以地方政府间协商合作的方式赢取彼此间更大的利益。随着经济全球化、区域经济一体化的迅速发展,我国行政区经济最终将走向以横向运行合作为主,区 域之间有序竞争,一体化合作的、市场性质的经济区是势在必然。目前,为促进 京津冀区域人次合作的协调和一体化进程,政府和社会也成立了不少“区域合作 性组织”,如“京津冀人才开发一体化联席会议”。但这类组织由于不享有法律上 的权力,也就只能进行通气吹风的软约束活动,不能够打破我国长期以来形成的 多层级体制性人才合作行政壁垒,缺少实质性的效力。美国田纳西经验则表明:
    建立区域行政组织是有效促进区域内合作与发展的关键。美国田纳西河流经7个 州,依次为:弗吉尼亚、田纳西、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、密西西比与 肯塔基。为促进田纳西流域的经济发展,美国政府将田纳西河流域作为区域整体 进行开发。并获得美国总统罗斯福支持,组建最高行政组织机构――田纳西河流 域管理局,对田纳西河流域全面规划,整体开发,并获得极大成功。笔者认为可 以借鉴美国经验,在区域调节机制的启动阶段,从中央机关授权开始,由中央政 府批准设立,主要负责人由国务院任命,建立京津冀区域行政组织,负责全区域 的规划、重大发展战略,以及整合中的其他重大问题。该组成人员可以由代表国 家的中央经济部长、财政部长、人保部长等,以及代表地方的京津冀区域各地财 政厅长、经济厅长、人保厅长等组建而成。该京津冀区域行政组织下设人才合作 等专门委员会,具体落实该行政职能。

    作者:郭丹云 赵红染 单位:河北联合大学人文法律学院 西北政法大学

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